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加強協同治理 探尋治本之策 依法高效維權

——山東預付式消費糾紛專題調研

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發布時間:2020-05-12 10:12 來源:
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編者按
  
近年來,預付式消費作為一種新型消費模式,在美容美發、健身、餐飲、娛樂、家裝、教育培訓、商業零售等諸多行業廣泛應用、發展迅速。預付式消費模式幫助經營者解決了資金短缺問題,預付式消費對于拉動消費、擴大就業、扶持小微企業創業、促進經濟發展具有一定的積極意義,同時給消費者帶來一定實惠和方便。但與之相伴的是,涉及預付式(預付卡)消費的各種糾紛也不斷增多,一度成為消費投訴熱點,特別是個體私營業戶在收取消費者預付款后關店或者“跑路”現象頻發,引發群體投訴事件,退卡難、索賠難困擾著消費者,影響社會和諧穩定。
  為全面了解當前山東省預付式消費的總體情況及特點,探尋從源頭上解決糾紛的治本之策,更好地保護消費者的合法權益,2019年11月至2020年3月,山東省消協在全省消協系統開展了預付式消費專題調研,就預付式消費糾紛概況進行了全面梳理,并就加強預付式消費市場的治理提出具體建議。

預付式消費糾紛概況

  預付式消費是指經營者通過發行預付費卡、預繳預存等方式收取消費者押金、會員費、課時費(課程費)等,在經營者及其所屬集團、同一品牌特許經營體系內,兌現商品或者服務。預付憑證包括但不限于以磁條卡、芯片卡、紙券等為載體的實體卡和以密碼、串碼、圖形、生物特征信息等為載體的虛擬卡。預付式消費模式下,先付款后消費,消費者履行義務后享有權利,而經營者獲得權利后履行義務。也就是說,經營者集中獲取權利,而后分散地承擔義務,一定程度上處于優勢地位。消費者從預付式消費中得到較大優惠或折扣,但由于預付式消費周期較長、變數多,經營者誠信缺失現象尚存在,受制約較少,極易產生消費糾紛。
  近期,受新冠肺炎疫情影響,山東省一些美容美發、健身、餐飲、教育培訓、娛樂等行業,因不能正常營業,資金不足的壓力較大,特別是一些個體工商戶和小微企業抗風險能力較低,面臨困難更大,導致消費者退卡難的問題尤為突出。

山東省消協組織受理預付式消費投訴情況
  據不完全統計,2016年1月1日至2018年6月30日,全省消協組織(不含濟南、青島)共受理預付式消費投訴5691件,涉及金額5166.99萬元,成功調解3043件,調解成功率僅為53.47%。2018年7月1日至2019年12月31日,全省消協組織共受理預付式消費投訴31128件,涉及金額6989.78萬元。健身、美容美發、餐飲、影院、教育培訓和洗浴服務成為預付式消費投訴較為集中的領域。其中,健身類投訴9355件,占比30.05%;美容美發類3982件,占比12.79%;餐飲類2884件,占比9.26%;影院類1923件,占比6.18%;教育培訓類1611件,占比5.18%;洗浴類1583件,占比5.09%。

全國部分省市消協組織受理預付式消費投訴情況
  從近年全國部分省市公布的預付式消費投訴數據看,整體呈上升態勢。預付式消費投訴成為消協組織工作難點,也成為社會關注熱點。
  中國消費者協會統計數據顯示,2019年,服務類投訴為415354件,占投訴總量的50.57%,同比上升2.26%。預付式消費投訴已經從健身、美發美容、洗車、餐飲進入教育培訓等領域,成為維權老大難問題。
  2019年上半年,上海市消保委受理預付式消費投訴6995件,同比上升31.9%。
  2019年,江蘇省消保委受理預付式消費投訴16328件,主要集中在教育培訓、美容美發、體育健身等領域,商家跑路情況時有發生。
  2019年,浙江省消保委受理預付式消費投訴16832件,重點集中在美容美發、健身、休閑娛樂等領域,并且已有向裝飾裝修、教育、養老等領域蔓延的趨勢。
  2019年,江西省12315維權報告顯示,受理預付卡服務類投訴2079件。
  2019年,四川省消保委消費者滿意度調查顯示,對于預付式消費,近50%的被訪者表示,滿意度一般或不滿意。不滿意的原因主要包括服務或商品與宣傳不符、存在虛假宣傳情況、預付式消費卡不退不轉、商家變相提高價格和不提供發票等。
  2020年2月,湖南省消委會調查顯示,經營者跑路在預付式消費(預付卡)投訴中占比48.2%,想退、難退或不能退占比達26.1%。
  2019年,深圳市消委會共收到23829件有關預付式消費(不含共享出行企業)的投訴,占全年投訴總量的10.81%。因商家關門、停止營業而造成消費者預付金額無法追回的問題最為突出,占預付式消費(不含共享出行企業)投訴量的26.25%,2019年,鄭州市12315中心共受理預付式消費相關投訴6553件,投訴集中反映退費、轉卡難,存在霸王條款,口頭夸大宣傳或虛假宣傳等問題。

山東省預付式消費投訴反映的主要問題
  根據2018年7月1日至2019年12月31日的投訴數據,山東省預付式消費投訴發映的主要問題有:一是發卡經營者倒閉、變更或卷款跑路,導致消費者維權無門,全省消協組織受理此類投訴11511件,涉及金額1967萬元;二是經營者虛假宣傳,誘導消費者辦卡,辦卡后不兌現承諾,全省消協組織受理此類投訴3316件,涉及金額708萬元;三是辦卡容易退卡難,經營者不退卡內余額或拖延處理,全省消協受理此類投訴6109件,涉及金額1056萬元;四是有的經營者幾經主體變更,新的業主對轉讓前辦理的預付卡拒絕履行義務,全省消協組織受理此類投訴3467件,涉及金額1293萬元;五是發卡經營者設置不公平合同格式條款,侵害消費者權益,全省消協組織受理此類投訴1577件,涉及金額473萬元。

引發預付式消費糾紛的主要原因


法律法規不完善 監管有盲區
  我國現行法律、法規對預付費市場采取單用途預付卡和多用途預付卡分開監管的模式,涉及預付式消費法律、行政法規多為原則性規定,較為籠統、模糊,未對預付卡發售者的資質、信譽、發售方法和程序等具體事項進行規定。2012年,商務部制定的《單用途商業預付卡管理辦法(試行)》,對零售業、住宿餐飲業和居民服務業的發卡企業提出了具體的管理規范,管理對象為集團發卡企業、品牌發卡企業、售卡企業,要求發卡企業終止兌付未到期單用途卡的,發卡企業和售卡企業應向持卡人提供免費退卡服務,并要求于終止兌付日前至少30日在備案機關指定的媒體上進行公示。上述辦法,并未將個體工商戶、個人獨資企業、合伙企業等納入規制范圍,個體工商戶發行預付卡由誰監管存在爭議。由于對預付卡管理缺乏細則,在處理預付式消費糾紛時,商務、市場監管、公安、人民銀行等部門的職能存在一定交叉,當發生預付式消費糾紛時,可能出現部門之間因職責不明推諉扯皮現象,同時會存在對違法經營者懲戒力度不足,監管力度弱等問題。

準入門檻過低 發卡無約束
  在現行法律制度下,預付式消費準入門檻低,缺少對主體資質的審核,一些開展預付式經營的個體工商戶成為預付式消費投訴的焦點。因其發卡多由商家自主操作,無須登記備案,客觀上造成監管盲區。加之強制措施及懲罰舉措缺失,對商家進行有效約束難上加難。有的經營者取得營業執照后,便以預付式消費形式開展經營活動,法律并未規定發卡主體的資質以及發卡數量、發卡限額、法律責任等,經營者發卡無擔保、無制約、發卡隨意。有的美容美發店設備簡陋,投入成本小,在租賃場地談妥后便兜售預付卡,發卡數量和金額遠遠超過其償還能力,甚至超出幾十倍、上百倍。這些店面規模小、分布散亂、經營周期短,很容易發生消費糾紛。

信用機制不健全 維權成本高
  我國目前信用機制建設尚不健全,對失信行為約束力不足,加之信息不對稱,消費者在選擇預付式消費時存在一定的盲目性、隨意性,僅憑個人經驗和經營者的宣傳選擇商品或服務,經營者對消費者的承諾能否實現,更是完全取決于經營者的自覺和良心,更加助長了不良商家應有的僥幸心理。一方面,失信商家沒有受到懲罰,失信成本較低;另一方面,出現糾紛消費者提供證據難,維權成本較高,一些消費者寧愿啞巴吃黃連,選擇息事寧人。

維權意識不強 風險意識較差
  在預付式消費中,不少消費者對經營者的資質、信譽度、服務品質、經營狀況等未全面了解,往往看重商家打折、促銷等優惠條件,被豐厚的優惠條件所迷惑,對預付卡券的使用范圍、期限、功能、退款條件等細節不進行詳細了解,輕信商家的口頭承諾,未了解真實情況,往往忽視了潛在的風險。一些消費者遭遇侵權后才意識到未與經營者簽訂書面合同的后果,口頭約定難以舉證,一旦發生糾紛,消費者不能有效提供書面證據,造成舉證難、調解難、維權難。

對策及建議


制定地方性法規 彌補立法不足
  在國家尚未出臺和修訂相關法律、法規的背景下,山東省應盡快制定關于加強預付式消費監管的辦法或地方性法規,建立一整套管理制度,包括準入制度、備案制度、交易保證金制度、監管制度、救濟制度等,對預付卡的發行、監管、法律責任等作出明確規定。上海、北京等地關于預付式消費監管的創新做法值得學習借鑒。
  2019年1月1日施行的《上海市單用途預付消費卡管理規定》,是國內較早的規范單用途預付消費卡的地方性法規,該規定提出建設統一的單用途預付消費卡協同監管服務平臺,歸集經營者單用途預付消費卡發行、兌付、預收資金等信息,實施動態智能監管。
  2019年12月,北京市市場監管局等六部門制定的《北京市預付式消費市場監督和服務管理辦法》(征求意見稿)公布,按照該辦法,將依托北京市企業信用監管和綜合服務平臺,建設統一的預付式消費市場協同監管服務平臺。
  《江蘇省消費者權益保護條例》規定,經營者發行單用途預付卡(含其他預收款憑證)的,單張記名卡限額不得超過五千元,單張不記名卡限額不得超過一千元。其中,個體工商戶需要發行單用途預付卡的,單張限額不得超過一千元。預付卡不得設定有效期。
  《浙江省實施(消費者權益保護法)辦法》規定,企業法人提供的單張記名預付憑證金額不得超過五千元,單張不記名預付憑證金額不得超過一千元;其他經營者對同一消費者提供的記名預付憑證金額不得超過兩千元,單張不記名預付憑證金額不得超過五百元。
  《湖北省消費者權益保護條例》將經營者“停業、歇業或者變更經營場所未事先通知已交預收款的消費者并作出妥善安排,又無法聯絡的”情形明確為“欺詐行為”。
  《山東省消費者權益保護條例》規定,以預收款方式提供商品或者服務的經營者停業、歇業或者變更經營場所的,應當在經營場所顯著位置明示,并提前三十日以電話、短信等方式通知消費者。但對于預付式消費的源頭管理以及監管部門的職責劃分,該條例沒有作出規定。建議修改該條例,明確各管理部門具體職責,對發卡企業實行備案制度,規定個體工商戶發行單用途預付卡不得超過總資產的5倍,發行單張預付卡限額不得超過一千元,預付卡有效期不得低于3年,對惡意逃避賠付責任的經營者加大懲罰力度,大大提高不法經營成本。

建立協同監管機制 明確部門職責分工
  預付費市場監管可由商務部門牽頭,市場監管、公安、財政、稅務、銀行、審計等多個部門協同監管,完善監管體系,多部門配合,實現無縫監管。具體而言:商務部門繼續負責對單用途卡的監管,并將健身行業納入監管范圍。要探索建立預付卡發行主體資質申報、登記和審核制度,提高預付卡發行的準入門檻,經營者要想取得發卡權,應交付保證金或者提供相應擔保。市場監管部門依照《消費者權益保護法》等法律法規,對實施欺詐的商家加大處罰力度,并依法將涉案經營主體列入企業經營異常名錄或標記為經營異常狀態,通過國家企業信用信息公示系統對外公示,同時建立消費投訴公示制度。公安部門應對涉嫌詐騙的經營者依法立案偵查。對于卷款逃跑、非法集資、蓄意騙取消費者錢財或者涉嫌金融詐騙的案件線索,公安部門予以甄別,符合立案條件的及時立案、偵查、采取強制措施,直至偵查終結、移送審查起訴。銀行、交通、教育、人社、文旅、體育等相關部門負責各自主管行業、領域的監管工作。預付卡發行企業是第一責任人,必須落實好主體責任,大型商業綜合體經營者對所屬租賃業戶賦有監管職責,發現問題及時處理;要加強行業自律和規范管理,做好從業人員的教育培訓,增強服務意識、提升服務質量,努力讓消費者放心消費、無憂消費。

完善信用約束機制 強化經營者主體責任
  一是對發放預付卡的企業進行資質調查、信用評級,建立發卡企業信用檔案,及時更新企業信用記錄,并依據統一的信用信息平臺,定期披露企業的實際經營情況,將違法經營、關門跑路、集資詐騙等不講誠信、損害消費者權益的商家列入黑名單,大大提高失信成本。二是對經營者設置信用門檻,實行負面清單管理。凡是被司法機關確定為失信被執行人,或者五年內因失信行為被列入嚴重失信主體名單的經營者,不得發行預付卡。三是依法公示企業信用信息,以及發卡承諾信息,以便社會監督,逐步實現發卡企業誠信信息共享,消費者可一鍵查詢,讓企業一處失信,處處受限。四是推行投訴公示制度,建立預警機制。一旦發現商家轉讓或突然停業,而退卡困難時,立即向有關部門報告,對嚴重侵權案件進行曝光,有效震懾不法分子。

實行第三方監管 健全擔保制度
  第三方監管是指經營者在商業銀行設立資金托管專戶,由第三方負責監管,專戶資金只用于消費款項的結算以及經營者無法履約時的償還。具體做法是:消費者從經營者處購卡之后,經營者將售卡資金存入托管銀行的指定托管賬戶。第三方機構確認資金到賬之后,發出激活指令,售出的購物卡方可使用。持卡人消費時,刷卡數據實時傳送到銀行,相應款項在次日即劃入商家的賬戶。這樣就可避免經營者任意提取預付款,消費者在特殊情況下也可隨時退卡,取回自己的資金。一旦發生意外,可使用第三方托管賬戶資金對消費者予以退賠。同時,可以嘗試開發預付式消費風險保險險種,并作為強制險要求經營者購買,由保險公司對經營者的信用狀況進行調查,實時監控經營者的經營狀況,防范消費風險。該模式下,三方聯動,相互制約,可以最大限度地保護消費者合法權益。

推行合同示范文本 加大日常監管力度
  督促行業協會研究制定本行業預付式消費合同示范文本并推廣使用,明確雙方權利義務、消費服務內容、違約責任等事項,為消費者維權提供有力保證。一是針對不同行業,制定不同的合同示范文本。引導同一領域的發卡機構使用相同的合同示范文本,通過預先審核保障消費者的權益。二是建立規范的格式合同備案制度。引導商家制定規范的格式合同,探索備案制度??梢詤⒄辗康禺a行業推廣使用建立合同示范文本的做法。三是建立合理的有效期制度。引導經營者按照相關法律規定,對記名卡不設有效期,對不記名卡設定的有效期不低于三年。

增強消費者風險意識 完善消費糾紛化解機制
  主管部門、行業組織以及各級消協組織,要充分利用各類媒體,及時發布消費提示,提示預付卡消費風險,教育引導消費者切莫只看重預付式消費的優惠條件而忽視潛在的風險;教育引導消費者科學理性消費,幫助消費者提高自我保護能力;教育引導消費者在購買預付消費卡時與經營者簽訂書面合同,明確雙方權利義務;進一步暢通消費投訴渠道,建立多元化解決消費糾紛機制,及時化解糾紛,不斷完善消費糾紛行政調解、人民調解與司法調解的訴調對接機制。

本文作者:
  山東省市場監管局黨組副書記、副局長 朱昆峰
  山東省市場監管投訴受理中心副主任、省消協副秘書長 尹強民
  山東省市場監管投訴受理中心高級經濟師、省消協秘書長助理 王云鵬

(責任編輯:徐小明)

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