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融會貫通之道

——思維方式與科學高效監管

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發布時間:2019-12-17 09:34 來源:
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  市場監管是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容?!吨泄仓醒腙P于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代若干重大問題的決定》指出,“深入推進簡政放權、放管結合、優化服務,深化行政審批制度改革,改善營商環境,激發各類市場主體活力”“嚴格市場監管、質量監管、安全監管”??茖W高效的市場監管,是發揮市場配置資源效率的重要保障,是促進經濟發展、推進社會治理、提高人民群眾幸福感的重要一環。
  科學思維是深化市場監管體制改革、維護市場秩序、激發市場主體活力的融會貫通之道。運用科學思維方式,構建科學高效的監管體系,是市場監管工作的當務之急、重中之重。在黨的十九大報告中,習近平總書記特別強調了思維問題:“增強政治領導本領,堅持戰略思維、創新思維、辯證思維、法治思維、底線思維,科學制定和堅決執行黨的路線方針政策,把黨總攬全局、協調各方落到實處?!?br/>  構建科學高效的市場監管體系,離不開科學的思維方法;而樹立科學的市場監管思維方式,就必須破除固化、單向度的傳統思維。這是理論上的邏輯,也是監管實踐驗證過的歷史必然。

立足點:“兩個導向”的統一
  思維是人類特有的精神活動??茖W思維具有鮮明的辯證性、系統性、整體性、預見性。正是科學思維,使人們從紛繁復雜的事物表象中,發現規律,指導實踐;在面對困境時,找準問題、探討因由,找到出路,把問題、目標、手段、效果、貫穿一體,形成知行合一的鏈條。
  科學的思維活動,需要牢固的立足點。這就是習近平總書記強調的“問題導向與目標導向相統一”。這是構建科學高效的市場監管體系的樞紐和“貫通器”。在思維活動中,問題與目標相互依存。
  市場監管的目標,蘊含在社會主義市場經濟的發展之中。建立和完善社會主義市場經濟體制,是為了更好地發揮市場在資源配置中的作用,是為了激發發展活力。市場監管就是用維護秩序的手段,激發市場的活力,促進社會進步繁榮。簡言之,市場監管的價值,就是實現秩序與活力的統一,即形成發展秩序。
  構建科學高效的監管體系,實現秩序與活力的統一,要解決好兩方面的問題:即監管主體與監管客體的問題。監管主體即市場監管者,監管客體即市場。毋庸諱言,無論在市場監管主體方面,還是在監管客體方面,都存在一些問題。這兩方面的問題,都與我們建立社會主義市場經濟體制的時間較短、市場經濟的基礎較差有關。我國開啟市場改革之路還不到30年,我國的市場經濟從計劃經濟脫胎而來,市場體系、市場機制等尚不完善。就市場監管而言,法律體系、監管體制、監管理念、監管能力等也存在一些不足。與此相伴,監管思維也有一個從傳統到現代、從管制思維到規制思維的轉變過程。
  在以往的市場監管中,我們經常會陷入“一管就死,一放就亂”的怪圈。表面上,這是管理手段的問題,實質上是思維的僵化。在計劃經濟下,對經濟乃至一切社會事務的管理都在于“管住”,也就是用一系列的“不能干”制約人們的行為。對于管理,追求的是一種簡單乃至絕對的服從,是僵化秩序,而不是理順關系。管理上的“死管”,必然導致“管死”——死水一潭式的秩序,影響了經濟社會的內生活力?,F代市場監管要變“管”為“理”。所謂“理”,就是治理、理順,也就是依法理順市場的內在關系,保障市場機制的順暢,激發市場活力。
  總之,構建科學高效的市場監管體系的目標就是實現秩序與活力的統一。這種統一就是“活的善”,就是一種發展秩序,是市場與監管的良性互動。在這種秩序與活力的統一中,實現高質量的發展,提升社會福祉。

戰略思維:“兩個整體”的交融
  不謀全局者,不足以謀一域。市場監管相對于整個政府職能,只是一個局部。處理局部問題,也要有戰略思維。所謂戰略思維,就是要總攬全局,善于從宏觀、整體上思考問題、解決問題。在市場監管中強調戰略思維,就是要在改革發展的大局中找準定位、謀劃工作,牢記市場監管的初心與使命,深入探求市場監管規律,理順市場與監管的關系。
  從整體和宏觀層面把握現代市場的特性和規律,是構建現代科學高效監管體系的前提?,F代市場滲透到經濟、社會、文化生活的每一個環節,成為影響社會發展的整體性機制。市場是市場體系、市場機制、市場規則相統一的整體。市場體系作為有效配置資源的載體,由商品、資本、勞動力、土地、技術等市場組成;市場機制是配置資源、維持經濟運行的主要方式,主要包括價格、供求、競爭三大機制;市場規則是市場秩序的保障,是完善市場體系、保證市場機制運行的重要基礎性條件。
  以整體形態呈現的市場,需要整體性的監管體制與之相適應、相匹配。國家大力推進市場監管和綜合執法體制改革,其目的也正如此。我們在研究市場監管時,要搞清楚兩個問題:第一,市場依靠什么成為整體,影響其整體性功能發揮的關鍵何在;第二,市場監管如何與市場相適應,其整體性即監管合力如何體現,如何發揮市場監管的整體性作用。構建科學高效的市場監管體系,必須解決“兩個整體”互動與交融的問題。
  作為市場監管的主體——市場監管部門及相關部門,如何形成有機的整體,體現出整體的監管合力,真正發生化學反應,是當前構建科學高效市場監管體系的重中之重。合力的形成,是人與事、事與事的匹配,是層級職責的清晰及上下的貫通,是相對統一的監管執法行為規范。
  局部服從整體,戰術服從戰略。有了全局性的戰略思維,形成監管合力,才能在市場監管中清除地方保護主義、“條條”思維,才能形成全國統一的大市場;才能破除壟斷,依法懲治市場違法行為,營造公平的市場競爭環境;才能更好地保護知識產權,激勵市場主體大膽創新,增強市場活力;才能最大限度地減少行政審批,進一步放寬市場準入,形成統一開放、競爭有序的市場體系。

創新思維:向技術要效率
  技術是思維和實踐創新的結晶,反過來,技術又作用于人類自身思維及其實踐。人們已經感受到當下社會的顯著特征:技術正在改變一切。在現代社會,技術不僅是物質財富的創造手段,還在改變著我們的思維,改變著社會管理方式。曾經猖獗幾千年的小偷,在攝像頭和電子支付面前徹底敗下陣來,不得不“另謀生路”。正是技術改變了小偷的“命運”。
  技術正在改變著市場監管方式?,F代信息技術,已經從人們獲取信息的渠道,轉變為人們生產、生活、交往的主要工具,成為政府管理的基礎性支撐力量。提高市場監管效率,技術擁有天然的優勢。尤其對職責繁重、崗位眾多、層級復雜、隊伍較大的市場監管部門而言,技術的重要性不言而喻。無論是維護秩序,還是服務市場主體,都可以借助技術的力量,大幅度地提升監管和服務效能。
  創新監管方式,離不開對現代信息技術的集成運用。技術之應用,必須服從于監管目的,即構建科學高效的監管體系。從這個目的出發,形成技術應用的理念、路徑,其關鍵在于如何設計、如何運用。
  在現代市場監管中,技術應用的核心有三:一是通過信息技術連通系統上下、內外,形成監管合力;二是借助技術,做到信息的即時歸集及共享共用;三是借助技術節約人力成本,提高監管服務效率?,F代信息技術具有鮮明的連通性、互動性、即時性。這種特性,與現代社會對市場監管方式的要求高度吻合。通過現代信息技術的運用,使每個層級、地域機關甚至每一名監管人員,成為監管的一個節點、一個融入的渠道,從而形成監管合力,提高監管效率。

辯證思維:統籌兼顧的藝術
  習近平總書記指出:“辯證思維能力,就是承認矛盾、分析矛盾、解決矛盾,善于抓住關鍵、找準重點、洞察事物發展規律的能力?!眻猿洲q證思維,就是要在工作中分清主要矛盾和次要矛盾,統籌兼顧好全局與局部、當前與長遠、重點與非重點的關系。
  市場監管有幾百項具體職責,覆蓋面多、監管線長。從“面”而言,范圍甚廣,囊括各類商品、各類市場、各類經濟行為,涉及經濟、社會、文化生活的方方面面。僅以消費者權益保護為例,一句“人人都是消費者”的話,就足以說明職責范圍之廣泛。從“線”而言,貫穿了市場主體準入、交易、競爭、退出的整個過程,與市場主體的“生老病死”相隨相伴。
  構架科學高效的監管體系,就要系統梳理全部職責,做到職責到位、全面覆蓋,消除盲區、不留死角;對于涉及長遠、全局的重大疑難問題,敢于攻堅克難,理清思路,力求根治;對于影響市場秩序的關鍵職責,予以重點發力,求得監管實效。
  以食品安全監管為例。相對于市場監管整體職能,食品安全職能算得上局部問題。但是,這個局部有可能影響到市場監管的整體效能,影響到社會各界對市場秩序的信心。因此,按照辯證思維抓重點的要求,就要投入較多的人力物力,且從根本上探討根治食品安全問題的路徑。在日常監管中,不僅要把食品當作靜態的監管對象,還要從食品這種“監管物”的背后,研究生產、經營、消費等所有環節,找到問題的易發點、監管的關鍵點,這樣才能事半功倍。同時,還要運用區塊鏈等新技術,做到正本溯源,運用技術改變監管模式,提高監管效率,降低監管風險。與此相類似的還有特種設備安全、產品質量安全等,都需要從根本上探求解決之道,而不是一味地使用“人海戰術”。
  要做到統籌兼顧、抓住重點,就必須處理好“有為”與“無為”的關系。監管是手段而不是目的,我們的目的是形成良好的發展秩序。市場監管的“有為”,是一種監管的成效,是市場的有序和活力的激發,而不是馬不停蹄地奔忙執法,也不是讓市場主體、基層填寫一張張表格。最終的監管效果要由市場主體、消費者的感受和市場狀況驗證。忙不到點子上的胡忙,是無效監管。表面上的“有為”,實質上是無所作為。只有把有限的監管執法資源,用于市場秩序的關鍵問題上,實現監管目標,才是真正科學高效的監管方式。

法治思維:市場監管的主線
  市場經濟是法治經濟,現代社會是法治社會。這已經成為全黨全社會的高度共識。所謂法治思維,就是將法律作為判斷是非曲直、處理社會事務的依據。強化法治思維、完善市場監管法律體系、嚴格公正執法,是構建科學高效的監管體系的主線,是市場秩序的基本保障。
  法律是監管執法的依據。完善的市場監管法律體系,是維護市場秩序的基礎。市場是一個復雜的有機體,市場經濟更是如此。要進行科學有效監管,就必須掌握其規律。規律是普遍的內在聯系。有什么樣的聯系,就有什么樣的秩序。而規則是外化的規律或秩序,也就是人們通過對規律的把握,設計出來的“人為秩序”、“理性秩序”。而規則是廣義上的法律,就是執法的依據。
  市場監管部門是制定和執行規則、依法維護市場秩序的行政執法機關。作為外在秩序的“設計者”,其與市場是對立的;作為市場規律外化的“中介”,其與市場又是統一的。
  法律是市場監管的工具,執法是市場監管的職責。沒有系統、完善的法律體系,就難以對市場進行有效的規制。目前,整合后的市場監管法律眾多、體系龐大。但是,眾多的法律如何形成邊界清晰、條理順當、有機銜接的整體,是一個充滿挑戰、繁重復雜的系統工程。完善市場監管法律體系,絕不是法律數量的簡單疊加。在立法上,質量重于數量,整體重于局部。
  法治之思維,不以直接干預微觀為主旨,而是側重于關系的調整、規則的制定、監管的規范。從管制思維向法治思維的轉變,是一種治理理念、方式的根本性轉變。在法治社會,市場監管部門與市場主體是平等關系、“扁平關系”,而不是“上下級關系”,更不是“垂直隸屬關系”。市場監管部門依法保護市場主體的自主性、創造性,依法保護其通過市場行為獲取正當利益的權利。
  法治之思維,是基于法律思考問題、處理問題的完整閉環。在法治思維之下,必須把科學立法、依法監管,完善法律、進一步實踐當作連環不斷的上升過程,是一種動態的調試過程,而不是一勞永逸的靜態行為。在法律出臺與修改的過程中,要進行推演,對關鍵條款進行充分的演練模擬。如涉及準入、處罰及重大市場關系的關鍵條款,一定要充分研究其給市場主體、執法主體及其相關方面帶來的正負面影響,做到心中有數。

底線思維:關鍵在于預見性
  底線是不能突破的紅線,是最后的界限。習近平總書記多次強調:“要善于運用底線思維的方法,凡事從壞處準備,努力爭取最好的結果,這樣才能有備無患、遇事不慌,牢牢把握主動權?!眻猿值拙€思維,就是要充分認識到工作中的困難,對形勢有明確的預判,從而避免難以掌控的風險,保持經濟社會發展的穩定性、連續性。
  市場經濟存在風險,是顯而易見的事實。無論是突發性的重大事件,還是經濟發展的周期性,都會給經濟社會帶來巨大的風險。增強風險意識,增強抵御風險、化解風險的能力,是底線思維的基本要求。市場永遠處于發展變化之中。在不同階段、不同地域,市場上總會有大大小小的熱點、難點交織產生。一個時期以來,食品安全、侵犯知識產權、傳銷、壟斷、消費欺詐、金融詐騙等,就是市場上的熱點,也是市場監管的難點。其中一些問題,極有可能演化為影響市場秩序的毒瘤。對這些毒瘤,必須堅決清除,以化解市場風險。
  在市場監管中堅持底線思維,就是既要及時化解顯性或已然風險,更要增強對未然或隱性風險的預見性。預見性來源于對事物發展規律的洞察,來源于對市場發展變化的深入研究。比如說,一種新的市場業態出現以后,監管部門就要及時跟蹤,深入觀察、研究其發展方向、大致演化路徑,分析其會給相關方帶來何種影響,且推演引導或規制的方法、策略。
  增強預見性,也是做好審慎包容監管、激發市場活力的前提。重大風險往往來自于未知或無知。只要預知事物大致的發展方向,判斷其演變的“底線”,就會有備無患。市場經濟是一個多元包容的經濟發展形式,體現出市場主體多元化、交易行為復雜化、市場業態多變化等諸多特點?,F代政府在市場監管中,強調包容審慎的態度。所謂包容,就是為新的經濟業態留有發展空間,不輕易一棍子打死;審慎就是在處理上要于法有據,不盲目制止或處罰。要做到這一點,就需要市場監管部門具有較強的預見性。真正的好中醫,強調治未病,防患于未然,而不是等病入膏肓再“治亂用重典”、痛下猛藥。市場監管部門要成為市場的把關者,更要成為“把脈者”,成為對市場望聞問切的高手。□市場監管總局行政學院副院長 李清棟

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