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如何保障公平競爭審查制度更好地實施

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發布時間:2019-12-17 09:34 來源:
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  公平競爭審查,是指政策制定機關在制定涉及市場主體經濟活動的政策措施時,以是否限制競爭為標準加以審查,并據此決定政策能否出臺或選擇替代方案的新型制度設計。公平競爭審查制度是一種從源頭上規制行政性壟斷的事前防范制度,是對《反壟斷法》規制行政性壟斷行為的有效補充,是規范政府有關行為,防止出臺排除、限制競爭的政策措施,逐步清理廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的規定和行為所安排的制度。
  從理論層面講,公平競爭審查最為理想的方式是由獨立于政策制定機關的專門機構進行統一的競爭影響評估。但在我國,由于政府文件體量巨大、部門性較強、涉及領域廣泛,通過自我審查方式把繁重的任務分散到各個部門,是現實可行的路徑。
  實施公平競爭審查制度,不是突擊運動,更不是權宜之計,而是一項需要長期實施的治國之策,必須形成常態化的制度體系。在自我審查模式已成既定現實的前提下,彌補自我審查不足、保障自我審查效果,是公平競爭審查制度能夠更好地落地實施的關鍵所在。

建立自我審查模式“主觀不愿”的約束機制
  通過立法提高制度地位。2018年中央經濟工作會議明確提出,“強化競爭政策的基礎性地位,創造公平競爭的制度環境”。黨的十九屆四中全會提出:“強化競爭政策基礎地位,落實公平競爭審查制度,加強和改進反壟斷和反不正當競爭執法?!睆娀A性地位,明確《反壟斷法》作為市場經濟的“一般法”,也即“經濟憲法”地位,其他經濟政策的制定不能與競爭政策相抵觸,以此來處理行業監管法和反壟斷法沖突的問題。其次要提高公平競爭審查制度地位。新修訂的《反壟斷法(征求意見稿)》和《優化營商環境條例》納入公平競爭審查制度,下一步建議適時出臺《公平競爭審查條例》,提高法律位階,促進建立法律和行政法規雙規制的一體兩翼公平競爭審查制度體系,使其更具權威和執行力,避免出現“文件管文件”的尷尬局面。
  建立考核約束機制。從根本上講,考核指標地方化讓自我審查者審查制度變為“主觀愿意”是不太現實的。但按照“經濟人”理論,假設自我審查機關為理性的經濟人,會對各種行為受益成本進行分析,最終做出符合利益最大化目標的選擇。如果將公平競爭審查制度納入考核約束機制,直接影響部門年底評優評先,那么,監督與追責的啟動,由于公平競爭審查不力可能導致政績減少、綜合評價降低、領導或社會公眾的責難等后果,對于自我審查者而言,將會真正重視公平競爭審查,做出理性選擇。
  提高聯席會議地位。公平競爭審查機制的常態化需要建立常態化機構進行管理,目前最為現實可行的便是建立聯席會議常態化制度,同時應提高聯席會議地位,避免出現同級管同級的無力狀態發生。筆者認為,應賦予聯席會議監督指導職責,聯席會議應建立由主管市長為聯席會議召集人,市場監管局局長、司法局局長、財政局局長為副召集人的常態化體制,聯席會議辦公室設在市場監管局,負責聯席會議日常工作,并由編辦審批專門人員開展此項工作。同時確立政策措施備案制度,即各級聯席會議各成員單位制定的涉及市場主體的政策措施,在政策出臺后30日內報送公平競爭審查聯席會議辦公室備案。
  健全監督機制。一是制定政策措施及開展公平競爭審查應當以“向社會公開征求意見”為原則,“征求利害關系人意見”為例外。要在政府門戶網站建立專欄公示公平競爭審查信息,規定向社會公開征求意見的時限,公平競爭審查信息公示制度應類比規范性文件管理制度,納入績效考核,發揮社會監督機制的重要作用,以“倒逼”政策制定機關選擇依法、實質且有效地行使審查權力。二是完善投訴舉報機制。建議參照其他法律法規,在《反壟斷法》中落實舉報人獎勵制度,舉報人獎勵制度同樣適用于行政壟斷,這樣才能更好地落實競爭政策的基礎性地位。

建立自我審查模式“客觀無力”的彌補機制
  細化公平競爭審查的內容。公平競爭審查制度的審查標準越趨于全面化、深度化、細則化,體系本身和外在實施的效果越佳。我國在公平競爭審查的標準制定上采用了清單式的羅列,但內容的細致程度和涉及廣度仍不足以應付復雜的現狀??梢越梃b經合組織的《競爭評估工具書》,對各種概念進行通俗解釋,再輔以清單列舉的方式,整理出一套簡單易懂的使用指南,如借鑒日本的模式,將政策法規等出臺前的競爭影響分為三種類型:第一,對經營者數量和范圍的影響;第二,對經營者競爭能力(手段、活動)的影響;第三,對經營者競爭動力的影響。針對三種影響類型,設置“十一問”分別進行影響評價。
  由法制機構進行內部二次審查。法制機構作為內部審查機構,應對擬出臺的政策措施進行公平競爭審查,原因有以下幾點:第一,從制度的延續性上,政策制定機關負責牽頭公平競爭審查的機構大多是法制機構,法制機構對公平競爭審查制度更為了解;第二,從專業性上,機關內法制機構相較于其他政策制定機構,對于反壟斷、公平競爭審查及標準等,擁有更多的專業知識,且許多法制機構都聘請律師事務所作為第三方服務機構,擁有坐班律師提供法律服務;第三,從提高效率上講,政策制定機關出臺政策文件,需要進行合法性審查,由于審查程序比較相似,可以出現同一政策出臺需要進行公平競爭審查和合法性審查競合的狀態,法制機構進行公平競爭審查,才能使公平競爭審查制度常態化、標準化和高效率落實。
  將定期培訓納入考核。按照“誰制定,誰審查”的現有模式,提升政策制定者的公平競爭審查能力才是根本之策,也是一件久久為功的工作。建議將各部門的宣傳培訓公平競爭審查制度納入年度考核,引導行政機關積極組織開展業務培訓和專業學習活動,提高政策制定者的重視程度,提升政策制定者的專業能力和素養,進而促進自我審查工作的規范化及實質化,以擺脫“無能”所帶來的諸多不利影響。
  完善第三方評估機制。第一,建立專項評估資金,打破政策制定者和第三方評估機構“委托—代理”關系中的利益桎梏,使第三方機構擁有獨立的資金支持,擁有完善的獨立性,進行公正客觀的評估。第二,第三方評估機制應制度化,事前競爭審查與事后競爭評估必須要有第三方參與。具體而言,筆者建議建立如下第三方評估機制:一是各級人民政府建立專項評估資金,資金由公平競爭審查聯席會議統一管理。二是由公平競爭審查聯席會議辦公室對外公開招標,選取第三方評估機構。三是設立公平競爭審查聯席會議辦公室,根據專項資金數目、評估文件費用、前一年度出臺政策措施數量,大致計算出本年度擬評估文件份數。四是評估文件分為兩類,擬出臺政策措施事前審查和對已出臺政策措施的事后評估。政策制定者擬出臺政策措施時,按照確定比例,向公平競爭審查聯席會議申請第三方評估,本年度評估文件的數量不得低于聯席會議確定評估文件的數量,超出部分由政策制定者自行委托。聯席會議應建立定期抽查評估機制、深度審查機制,同時按照確定比例,委托第三方評估機構自行選取已出臺的政策措施進行評估。

□北京市市場監管局 孫考利 劉瀾晶

(責任編輯:)

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